정부가 다음주 분양가 상한제 시행을 위한 주택법 시행령을 입법 예고하기로 한 가운데 상한제 시행 이후 주택공급이 부족해질 것이라는 전망을 둘러싸고 갑론을박이 뜨겁다.

건설업계와 부동산 시장 전문가들은 상한제 시행 여파로 서울시내 주택공급이 급감해 장기적으로 다시 집값이 상승할 수 있다며 정부 계획에 우려를 표한다.

반면 정부나 시민단체는 과거 분양가 상한제 시행에도 불구하고 실제 주택 공급물량은 크게 줄어들지 않았다며 공급 부족론에 반박하고 있다.

국책연구기관인 국토연구원도 지난달 29일 내놓은 국토정책 브리프에서 구체적인 통계 제시는 없이 "분양가 상한제 시행 하에서도 인허가 물량은 줄지 않았다"며 정부 주장을 거들고 나섰다.

◇ 1977∼1988년 분양가 상한 획일적 규제..1989∼1999년 원가연동제

박정희 정부 시절인 1977년 처음 도입된 분양가 규제는 말그대로 획일적 규제였다. 당시 정부는 부동산 투기 억제와 지가 안정을 위해 주택 규모, 원가와 관계없이 일률적으로 3.3㎡당 상한 가격을 정해 그 이상으로는 분양가를 책정하지 못하도록 했다.

1980년 들어 정부는 경기 회복을 위해 국민주택규모(전용면적 85㎡ 초과) 민영 아파트의 분양가격을 일시적으로 자유화하기도 했지만, 투기가 과열되는 모습을 보이자 1983년에 다시 과거 분양가 제한 방식으로 회귀해 1988년까지 시행됐다.

제도 시행 과정에서 이 시기 전국의 주택 공급물량은 연평균 23만6천가구에 그쳤고, 주택 공급 감소에 따라 집값 상승률도 연 10.1%에 달하는 등 부작용이 발생했다.

이후 1989년 11월 노태우 정부는 주택건설을 촉진하기 위해 종전의 가격 상한 규제 방식을 버리고 '원가연동제'를 도입했다.

원가연동제는 분양가를 택지비에 정부가 매년 물가 상승 등을 감안해 정하는 표준건축비(현 기본형 건축비)를 더해 결정하는 것으로, 지금의 분양가 상한제와 동일한 방식이다.

국토부 통계에 따르면 이 방식으로 분양가 규제가 이뤄진 1989년부터 1999년까지 11년 간 전국의 주택 인허가 물량은 연평균 58만3천가구에 달했다. 분양가를 획일적으로 규제했던 직전 10여년에 비해 2배 이상 증가한 것이다. 이 기간 전국의 집값 상승률도 1.8%로 크게 둔화했다.

다만 이 시기는 '주택 200만호 건설 계획'에 따라 분당·일산 등 1기 신도시(1989∼1991년) 30만가구를 비롯해 수서·대치, 서초 우면 등 서울에도 택지개발을 통해 대규모 주택 공급이 병행된 시기여서 상한제의 위력을 제대로 평가하기 어렵다.

일반적으로 정부가 부지를 조성해 판매하는 공공택지에서는 상한제가 공급 확대에 걸림돌이 되지 않기 때문이다.

앞서 획일화된 가격 통제 방식에서 벗어나 원가연동제로 분양가 규제가 다소 완화되면서 억눌려 있던 주택 공급이 살아난 측면도 고려해야 한다.

◇ 2007~2014년 현재의 분양가 상한제

현재 부동산 시장에서 분양가 상한제를 둘러싼 공급부족 논란은 엄밀히 2007년∼2014년 시행을 전후해 발생한 공급 물량의 해석 차이에서 기인한다.

시장 전문가들은 전국 아파트의 인허가 물량이 2003∼2006년 분양가 자율화 시절엔 연간 40만∼47만가구를 유지하다가 2007년 9월 분양가 상한제 시행 이후 2008년부터 2014년까지 7년간 연 27만∼37만가구로 감소한 점에 주목한다.

이후 2014년 분양가 상한제 무력화로 2015∼2017년까지 인허가 물량이 다시 47만∼53만가구로 증가한 것으로 볼 때 분양가 상한제가 공급 물량 증감에 막대한 영향을 미쳤다는 것이다.

그러나 분양가 상한제가 시행된 2008∼2014년까지는 글로벌 경제위기라는 초대형 변수가 있었다. 또 이명박 정부의 '반값아파트' 수도권 보금자리주택 건설로 공공택지내 인허가는 늘어나는 반면 민간 주택경기는 바닥을 칠 때여서 공급감소를 상한제 탓으로만 몰아가긴 어렵다.

오히려 통계적으로는 '서울'의 아파트 인허가 물량은 상한제 영향을 크게 받지 않은 것처럼 보인다.

국토부에 따르면 서울 아파트 인허가 물량은 상한제 시행 전 밀어내기 인허가가 몰린 2007년 5만가구로 늘었다가 상한제 시행후 2008∼2009년 2년 간 기저효과로 2만가구 대로 감소한 뒤 이내 2010∼2011년 다시 4만7천∼5만가구로 늘었다.

이 때문에 정부와 시민단체들은 "주택업계의 공급 감소 주장이 설득력이 떨어진다"는 입장이다.

그러나 이 또한 다 맞는 말은 아니다. 2010년 이후 인허가 물량 증가는 강남·서초 등 보금자리주택 조기 공급과 2009년 8월 도시형 생활주택 공급 촉진 정책으로 건축법상 아파트로 분류되는 5층 이상 도시형 생활주택 건축이 활발했던 영향이 적지 않기 때문이다.

실제 상한제 영향이 가장 크게 미치는 서울시내 재건축·재개발 정비사업 인허가(사업시행인가) 물량은 2007년 약 3만가구에서 2008년부터 2012년까지 5년 간은 1만4000∼1만9000여가구로 연평균 2만 가구를 밑돌았다.

결국 상한제에도 불구하고 서울 아파트 인허가 물량이 유지될 수 있었던 것은 정비사업이 위축에 따른 물량 감소분을 당시 보금자리주택이나 도시형생활주택 등이 상쇄한 것이다.

그러다가 2013년 재건축 시장 규제 완화, 2014년 분양가 상한제 탄력운용으로 사실상 분양가가 자율화된 이후 2013년부터 2015년까지 서울 정비사업 인허가 물량은 연 2만∼3만가구로 늘게 된다.

정비사업 인허가에는 상한제 뿐만 아니라 2006년 시행한 재건축 초과이익환수 규제도 큰 영향을 미쳤다.

상한제 시행후 감소했던 서울 정비사업 인허가 물량이 2013년 2만7000가구로 다시 늘어난 것은 2013년부터 재건축 초과이익 부담금 부과가 중단된 영향이 크다.

문재인 정부 들어 2018년부터 다시 재건축 초과이익 환수제 부담금을 부과하기로 하자 2017년 한 해 정비사업 인허가 물량이 4만2000가구로 늘어난 것도 상한제 영향이 아닌 바로 재초환 때문이었다.

국토부 관계자는 "2007년 상한제 시행으로 정비사업 물량이 줄어들긴 했지만 업계에서 우려하는 만큼 사업이 크게 줄거나 완전히 중단된 것은 아니다"라며 "상한제가 시행되더라도 조합이 후속 일정을 앞당길지, 늦출지는 현재 사업 진행 속도에 따라 달라질 것"이라고 말했다.

집값은 상한제 등 규제 강화 여부와 비례했다. 한국감정원 통계를 보면 분양가 상한제 시행 기간인 2008년부터 2013년 말까지 6년간 서울 주택가격은 5.31% 올랐는데 상한제 대상인 서울 아파트값은 1.32% 하락했다.

이후 상한제가 탄력운영된 2014년부터 현재까지는 서울 주택 가격이 17.92%, 서울 아파트값이 24.9% 급등했다.

물론 2008년 이후에는 글로벌 금융위기 등에 따른 집값 하락, 2013년 이후에는 재건축 등 전방위적인 규제 완화에 따른 집값 상승 요인이 복합적으로 작용했다는 점을 감안해야 한다.

◇ 상한제 시행후 인허가 총량 비슷, 정비사업에는 영향

이처럼 주택시장은 공급이나 정부 정책, 국내외 정치·경제 요인까지 다양한 변수들이 유기적으로 영향을 미치기 때문에 분양가 상한제 변수 하나만 골라내 시장 변화를 모두 설명하긴 어렵다.

다만 분양가 상한제로 인한 가격 규제는 장단기적으로 시장 참여자들의 행동에 영향을 주기 때문에 그 영향력을 과대평가할 필요는 없지만 과소평가할 수도 없다는 것이 공통적인 견해다.

과거 서울 주택시장은 분양가 상한제로 인한 정비사업 물량 축소분을 보금자리주택이나 도시형생활주택 등이 보충했지만 현재는 서울시의 그린벨트 해제 반대 등으로 인해 공공택지 개발도, 규제 강화로 한물간 도시형생활주택 건설도 기대하기 어렵다.

정부는 이번 상한제 시행으로 단기적으로 재건축 사업 등이 중단돼 공급이 줄어들더라도 서울시와 붙어 있는 수도권 3기 건설이 집값 상승 압력을 분산시켜줄 것으로 기대하고 있다.

시민단체 등은 분양가 상한제의 전면적인 시행을 요구하고 있다. 경제정의실천시민연합 김성달 부동산건설개혁본부 국장은 "과거 상한제 시행으로 집값 안정 효과가 있었고 주택 공급물량도 줄어들지 않았다"며 "재건축 조합과 건설업계가 후분양을 통해 분양가를 높게 받으려고 꼼수를 부리는 것을 막기 위해서도 분양가 상한제 도입은 바람직하다"고 말했다.

그러나 학계나 부동산 전문가들은 서울시내 주택공급을 늘릴 수 있는 확실한 카드가 재건축·재개발 밖에 없는 상황에서 광범위한 상한제 규제는 바람직하지 않다고 주장한다.

한국건설산업연구원 허윤경 주택도시연구실장은 "현재 집값이 불안한 것은 주택물량이 적어서가 아니라 사람들이 살고 싶어 하는 지역에, 선호도가 높은 아파트 공급이 부족하기 때문"이라며 "상한제 시행으로 재건축·재개발 사업이 위축되면 결국 그 기간만큼 물량 축소로 시장 가격이 왜곡되는 문제가 발생할 수 있다"고 지적했다.

정부도 이에 따라 이번에 시행하는 상한제는 전국단위의 광범위한 시행 대신 강남 등 집값 과열 우려지역에 한해 탄력적으로 제도를 운영하는 방안을 검토 중이다.

연세대 김갑성 도시공학과 교수는 "상한제를 시행하더라도 땅값 산정방식이나 적용 지역을 과도하게 억누르면 정부 의도와 달리 시장이 왜곡되고 정책효과도 반감할 수 있다"며 "집값 과열이나 고분양가 우려지역에 적용하되 집값 과열 우려가 있는 곳만 우선 시행하고, 과열 우려가 없는 경우 해제하는 등 융통성 있는 접근이 필요해 보인다"고 말했다.